Є.В. Рябоштан

доцент кафедри Міжнародної інформації та інформатики Київського міжнародного університет,  здобувач кафедри міжнародних відносин і дипломатичної служби Львівського національного університету

 

РОЛЬ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ КОМІСІЇ В ЗОВНІШНЬОПОЛІТИЧНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ЄС

 

У статті досліджується роль Європейської Комісії, як комунітарного інституту, в здійсненні зовнішньої політики Європейського Союзу. Проводиться детальний розгляд структури Генерального директорату зовнішніх зносин Європейської Комісії.

Ключові слова: Європейська Комісія, Генеральний директорат зовнішніх зносин, Спільна зовнішня політика та політика безпеки.

 

Увагу дослідників, що вивчають систему міжнародних відносин Європейський Союз привертає, насамперед, через свою унікальну природу. Спостерігаючи за становленням і розвитком, спершу, економічних спільнот, а потім – політичного об'єднання, провідні вчені всього світу (а часто й ті, що одночасно є громадянами країн-членів ЄС), віщували, якщо не колапс, то стагнацію унікального політичного феномену сучасності [1, 2, 3, 4].

Незважаючи на навколишній скептицизм і маючи за плечима успіхи в економічних галузях, європейське співтовариство поступово наблизилось до сепаратного позиціонування на міжнародній політичній арені. Реалізувавши  такий крок через оформлення трьох опор, одна з яких – Спільна зовнішня політика та політика безпеки (СЗПБ), вона була покликана задовольнити політичні амбіції об’єднаної Європи.

Процес еволюції механізмів зовнішньополітичної співпраці характеризувався перманентним станом піклування про збереження саме міжурядового формату. Зростаючий прагматизм і дотримання європейських демократичних цінностей привело до поступового розширення участі в СЗПБ Комісії та Парламенту. На відміну від міжурядових структур, повноваження та обов’язки яких чітко регламентовані установчими договорами, роль комунітарних органів описана досить поверхнево. Зокрема, Ніццька угода зазначає "цілковиту залученість" Європейської Комісії до діяльності країни-голови в межах СЗПБ, не зобов’язуючи, при цьому, країн-членів наділяти комісію розширеними повноваженнями. Одночасно, аналіз міжурядових документів свідчить про те, що процес може мати зворотний напрямок –максимальне залучення ресурсів Комісії, коли того потребує країна-член. За аналогічним принципом здійснюється участь Європейського Парламенту, який має право отримувати інформацію про перебіг подій у сфері СЗПБ та володіє фінансовим інструментом впливу (у вигляді бюджетного питання). Такі стосунки визначаються готовністю до співпраці як з боку міжурядових структур Союзу, так і з боку національних урядів країн-членів. Слід зазначити, що фінансування видатків на СЗПБ зі спільного бюджету спільнот може розглядатися, як конгломеруючий чинник усіх стовпів ЄС.

Значну частину інструментів, якими володіє Комісія, зараховують до сфери зовнішніх зносин, тим самим відокремлюючи її від СЗПБ. Проте застосування саме інструментарію комісії забезпечує виконання цілей, що зазначені Спільними стратегіями, Спільними діями та Спільними позиціями. Тому в даній ситуації визначення належності проблеми/питання чи то до сфери спільної зовнішньої політики, чи то до сфери зовнішніх зносин слід визначати не за інструментами, що застосовуються, а за сутністю (природою) поставлених завдань.

Міжнародна діяльність Комісії покладена на Комісара з питань зовнішніх зносин. Проте зовнішня торгівля, політика розвитку та гуманітарна політика перебувають поза межами компетенції комісара, незважаючи на те, що їхня приналежність до сфери зовнішніх зносин – очевидна. Однак Політика добросусідства, яка покликана замінити собою угоди про партнерство і співпрацю та Барселонську угоду, перебуває в компетенції Комісії.

Такий рівень перетину (з Європейською Радою) компетенцій передбачає високий рівень міжінституційної співпраці, незважаючи на те, що ці інституції є представниками різних опор.

Основною структурою, що передбачає залученість до процесу реалізації СЗПБ, є Генеральний директорат з питань Зовнішніх зносин (RELEX). Керівництво, не менш складним бюрократичним апаратом ніж тим який ми розглядали в межах другої опори, здійснює Генеральний
директор.

Вісім директоратів працюють під керівництвом трьох заступників генерального директора. Три групи співробітників (Deputy Director-General   DGA – 1, 2, 3) допомагають у роботі заступникам, відповідаючи за різноманітні блоки зовнішньополітичних питань відповідно до їхнього розподілу.

Директорат "А" займається питаннями, що безпосередньо пов’язані з участю Комісії у здійсненні СЗПБ та ЄБОП. До його складу входять чотири відділи:

"А1" – виконує функції Європейського кореспондента і відповідає за координацію й аналіз діяльності у сфері СЗПБ й опікується питаннями, пов’язаними з Великою Вісімкою. Роль Комісії у стосунках з Великою вісімкою досить велика, оскільки саме Голова Комісії разом з представником країни-голови ЄС представляють інтереси Союзу під час зустрічей Вісімки на найвищому рівні. Окремої уваги заслуговує факт членства ЄС у цій організації, який, щоправда, виключає можливість головування.

Напередодні та після завершення самітів G8 Комісія звітує перед КОРЕПЕР. Під час проведення міністерського формату зустрічей залученість Генерального директорату зумовлюється участю Комісара з питань зовнішніх зносин.

А2 розглядає питання юридичного й інституційного характеру, відповідає за реалізацію Спільних дій, бере участь у розгляді питань санкцій економічного характеру в межах Кімберлійського процесу* (що є логічним продовженням поліцейських та військових місій ЄС у районі Великих Озер). Як зазначалося вище, на Комісію досить часто покладаються певні обов’язки, пов’язані з виконанням деяких рішень Ради ЄС у сфері СЗПБ. Реалізація економічних санкцій, у подальшому входить до обов’язків Генерального директорату з питань торгівлі [5]. Ніццька угода нормативно закріпила з Комісією повноваження здійснення контролю за дотриманням санкцій країнами-членами[6].

А3 – проблеми безпеки та стабільності, контр-терористичної діяльності, нерозповсюдження зброї та роззброєння. Не зважаючи на те, що питання озброєння з’ясовуються у сфері ЄБОП/СЗПБ, головними інструментами також є заходи економічного характеру.

А4 – питання запобігання конфліктів, кризове врегулювання лише тією частиною, що передбачає саме застосування цивільних аспектів. Програми, що передбачають стабілізаційні заходи в третіх країнах, забезпечення ефективної роботи поліції, закріплення законності інститутів управління реалізуються через Комітет цивільних аспектів кризового управління.

Директорат "В" переймається питаннями багатосторонніх відносин і правами людини, складається з трьох відділів.

В1 – права людини та проблеми укріплення демократії. ЄК не тільки висвітлює на міжнародній арені позиції ЄС щодо зазначених проблем, але й реалізує низку рамкових програм, присвячених їм.

В2 – участь в Організації Об’єднаних Націй і питання укладення міжнародних договорів. Не зважаючи на те, що участь в ООН передбачає міжурядовий формат, окрема роль Комісії визначається її участю в Спільній сільськогосподарській політиці, яка у свою чергу перетинається з Сільськогосподарською та продовольчою політикою ООН.

В3 – ОБСЄ та Рада Європи. Голова Комісії та комісар беруть участь у зустрічах голів держав. Низка програм ОБСЄ фінансується з бюджету спільнот [7]. Співробітництво з Радою Європи передбачає аналогічні форми, що передбачають проведення дворазових щорічних зустрічей Голови та Генерального секретаря Ради Європи і представників Комісії й країни-голови з для узгодження дій.

Директорат "С" відповідає за відносини з низкою третіх країн, регіонів і організацій.

С1 – США та Канада.

С2 – Японія, Південна і Північна Корея, Австралія та Нова Зеландія.

С3 – Європейська Економічна Зона (ЄЕЗ), Європейська асоціація вільної торгівлі (ЄАВТ), Сан-Марино, Андорра й Монако [8]. Вищим керівним органом ЄЕЗ є рада, яка складається з членів РЗПЗЗ та з представників країн, що не входять до складу ЄС (по одному представнику). Але більшість необхідних рішень, щодо ЄЕЗ ухвалюються в межах Об’єднаного Комітету.

Директорат "D" опікується питаннями Європейської політики Добросусідства (ЄПД). Директорат складається з двох підрозділів, що представляють загальний та секторальний підхід до ЄПД.

Відносини з пострадянськими країнами є сферою відповідальності Директорату "Е".

Е1 – Росія.

Е2 – Україна, Білорусія, Молдова.

Е3 – Південний Кавказ та Центральна Азія.

Цікаво, що Директорат Е1, окрім відносин з Росією, у сфері своїх повноважень має Північний вимір політики та ядерну безпеку. Остання, вочевидь, нерозривно пов’язана зі статусом ядерної країни Російської Федерації.

Директорат "F"питання зносин з країнами Близького Сходу та Південного Середземномор'я.

F1 – Програма Євромед та питання, пов’язані з розвитком регіону загалом.

F2 – країни Перської затоки, Іран, Ірак, Ємен.

F3 – Єгипет, Йорданія, Ізраїль, Ліван, Сирія, Сектор Газа та Західний берег річки Йордан.

F4 – країни Магриба – Алжир, Марокко, Туніс і Західна Сахара.

Латинська Америка представлена Директоратом "G".

G1 – Актуальні проблеми та питання регіону в цілому.

G2 – Мексика й країни Центральної Америки.

G3 – країни Андського співтовариства.

G4 – країни Меркосур, Чилі.

Сама структура Директорату вказує на те, що велика увага приділяється саме інтеграційним об'єднанням регіону. Яскравим свідченням цього є рівень співробітництва ЄС і Меркосур, яке, окрім політичного діалогу, включає в себе питання надання технічної підтримки, що направлена на забезпечення функціонування низки адміністративних органів Меркосур, узгодження митних систем, технічних і статистичних стандартів і гармонізацію макроекономічних процесів [9]. Співробітництво з Андським Співтовариством здійснюється в площині боротьби з обігом наркотиків [10].

Діяльність Комісії на території Латинської Америки представлена широким спектром програм.

AL-Invest – підтримка середнього і малого бізнесу, стимулювання взаємодії між європейськими й американськими відповідними секторами економіки [11].

ALFA ІІІ – співпраця у сфері вищої освіти. У програмі беруть участь вищі навчальні заклади всіх країн-членів ЄС і 18 країн Латинської Америки [12].

Urb-AL – програма спрямована на децентралізовану співпрацю між місцевими органами влади. Протягом десяти років у межах програми було проведено більше сорока міжнародних зустрічей [13].

ALURE – стимуляція раціонального використання енергії [14].

@LIS – заохочення використання інформаційних технологій. Передбачає комплекс дій, направлених на подолання цифрового розриву та побудови інформаційного суспільства [15].

Alßan – передбачає надання можливості випускникам вищих навчальних закладів Латинської Америки навчатись у магістратурі та докторантурі на теренах ЄС. Програма розроблена до 2010 року, після чого її буде інтегровано до програми Еразмус Мундус [16].

Euro-Solar – програма направлена на розробку енергетичних ресурсів з джерел, що поновлюються (сонячна енергія), та використання їх у сільських умовах [17].

EurosociAL – заохочення політики, що направлена на зменшення розриву в добробуті між бідними і багатими верствами населення через здійснення реформ у сфері охорони здоров'я, освіти, працевлаштування, оподаткування та юстиції [18].

Директорат "Н" відповідає за зносини з країнами Азії, виключаючи Японію та Корею. До структури входить радник з питань проведення зустрічей на найвищому рівні. Директорат складається з п’яти підрозділів.

Н1 – загальні питання розвитку зносин.

Н2 – Китай, Тайвань і Монголія.

Н3 – Індія, Бутан, Непал.

Н4 – Пакистан, Афганістан, Шрі-Ланка, Бангладеш, Мальдіви.

Н5 – Південно-Східна Азія.

У межах азійського вектора зовнішніх зносин Комісія, як і у випадку з Латинською Америкою, реалізує низку програм, що насправді переслідують ідентичні цілі.

Директорат "І" виконує адміністративні функції та відповідає за відносини з іншими інститутами й органами ЄС.

І1 – кадрові питання та адміністративне управління.

І2 – фінансові й бюджетні питання, відносини з палатою аудиторів.

Подаючи на розгляд Ради ЄС проект бюджету Спільноти, Комісія тим самим здійснює вплив на статті бюджету, які присвячені СЗПБ. Крім того, Договір про ЄС закріплює відповідальність Комісії у питанні контролю за дотриманням бюджету, що можна розглядати як ще один важіль керування (як мінімум – координування) спільною зовнішньополітичною діяльністю. Утім бюджетне питання ідентифікується як проблемне. Палата аудиторів, зокрема, звертає увагу на існуючі недоліки в системі фінансового забезпечення зовнішньополітичної діяльності ЄС. Головний такий недолік – відсутність чітких правил, що встановлюють порядок виконання Комісією бюджетних положень [19].

І3 – розвиток і підтримка інформаційних технологій.

І4 – міжінституційні відносини всередині ЄС і Програма візитів Союзу, що забезпечує прийом фахівців з третіх країн і ознайомлення їх з політикою та завданнями ЄС [20].

І5 – питання інформаційно-телекомунікаційного забезпечення функціонування Генерального директорату.

Керівництво дипломатичною службою, здійснюється Директоратом "К", що включає в себе двох радників і дев’ять підрозділів.

К1 – управління персоналом, служба протоколу, адміністрація, бюджетні питання.

К2 – відділ забезпечує здійснення моніторингу ситуацій, у розв’язанні  яких брав участь ЄС.

К3 – кар'єрні питання посадових осіб і контрактних агентів.

К4 – питання прав та обов’язків посадових осіб.

К5 – управління місцевим персоналом, що винаймається за місцем функціонування представництв Комісії.

К6 – питання кар’єрного зростання, навчання, дипломатичного протоколу.

К7 – управління інфраструктурою та забезпечення безпеки.

К8 – запобігання конфліктів і кризовий менеджмент.

К9 – інформатика (питання запровадження й застосування інформаційних, комп’ютерних технологій).

Дипломатичну службу формують представництва Комісії в країнах і міжнародних організаціях. Така розгалужена мережа повністю відокремлена від відповідних служб країн-членів і являє собою основний ресурс зовнішньополітичної активності Комісії [21].

Перед Комісією поставлені такі основні завдання:

-     ­­­­представлення, пояснення й упровадження в життя політик ЄС;

-    аналіз подій і моніторинг ситуації за місцем розташування, підготування доповідей;

-    проведення переговорів перед наданням урядовим організаціям відповідного мандату;

-    надання відповідної допомоги установам і посадовим особам ЄС, серед них ВП СЗПБ [22].

У дійсності зазначені функції збігаються з функціями національних дипломатичних представництв. Від 1999 року було розпочато реформування діяльності Комісії. Головною метою став перерозподіл функцій управління окремими програмами та ініціативами. Зокрема, перенесення процесу їхнього виконання з центру (Брюсселю) до місцевих представництв для пришвидшення їхньої реалізації [23].

Допомагає здійснювати зовнішню політику Комісару із зовнішніх зносин Бюро допомоги та співпраці (EuropeAid Co-operation Office). Структурно Бюро являє собою окремий директорат, що під патронатом Комісії надає допомогу країнам і регіонам усього світу в межах стратегій ЄС і довгострокових програм [24]. Директорат поділяється на сім підрозділів, що поділяють між собою відповідальність за здійснення зовнішньої політики як за географічними ознаками, так і за тематичними. Узагальнюючи, роль Бюро можна ідентифікувати як технічне забезпечення діяльності Директорату зовнішніх зносин [25].

Розгалужена мережа представництв Комісії визначає її здатність до розробки стратегій співпраці з кожною країною, у якій є представництво. На відміну від Спільних стратегій такого виду документи слід розглядати винятково як супроводжуючий аналітичний матеріал, який, щоправда, впливає на зовнішні дії ЄС у цілому. Стратегії зазвичай супроводжуються національними індикативними програмами, у яких міститься інформація про конкретні проекти із зазначеною країною. Індикативна програма щодо України (2007 - 2010 рр.), наприклад, розглядає співпрацю крізь призму реалізації Інструменту європейської політики добросусідства і партнерства (як і для всіх країн-сусідів) [26]. Співпраця з країнами Середземномор’я будується на програмі Євромед. На сучасному етапі Союзом розроблено стратегії на період від 2007 до 2013 року [27].

Незважаючи на те, що процес розширення Європейського Союзу можна вважати найяскравішим прикладом реалізації зовнішньої політики, його віднесено в окрему категорію. Але фінансовий Інструмент попередньої допомоги країнам, що приєднуються, перебувають в компетенції Комісії [28]. Процес взаємодії з третіми країнами, що не є ані сусідами, ані кандидатами на вступ, оформлюється через Інструмент фінансування у сфері розвитку й економіки [29].

Окрім розробок стратегій за географічними ознаками, Комісія бере участь у програмах, що спрямовані запобігати глобальним загрозам: боротьба з використанням протипіхотних мін [30], політика ЄС щодо наркотиків [31].

Запобігання кризовим ситуаціям і розв’язання криз, що розпочалися, покликаний розв’язати Інструмент стабільності, що являє собою комплекс економічних, фінансових і технічних заходів [32]. Створення Інструменту передбачає інтеграційні процесі в невійськовій площині запобігання кризовим явищам, як це свого часу було заплановано в межах реалізації механізму швидкого реагування [33]. Останній передбачає підтримку регіональних і субрегіональних миротворчих місій ООН.

Решта інструментів, як наприклад, Інструмент співпраці в галузі ядерної безпеки, реалізується в межах програм ТАСІС, МЕДА та інших [34].

Підсумовуючи діяльність відповідних структур Європейської Комісії, варто зазначити, що розподіл зовнішньополітичної діяльності Європейського Союзу є вимушеним заходом, результатом якого є штучний розподіл зовнішньої політики та фінансово-економічного інструменту її реалізації. Головною причиною такого кроку є відсутність правосуб’єктності в більшості органів, що функціонують в межах другої опори, і низький рівень ефективності існуючих механізмів СЗПБ.

Як результат можемо констатувати той факт, що незважаючи на належність Європейської Комісії як комунітарного інституту до першої опори ЄС, вона завдяки вдалій реалізації своїх міжнародних програм та інструментів здійснює безпосередній вплив на функціонування "другої опору ЄС".

 

Література

1. Jacques N. Couvas. Direct Democracy in the European Union of the 21st Century: Utopia or Inevitable Pillar in Community Governance? Pnyx Press. 2006.

2. Igor Caldeira. Europe: between pragmatism and utopia//cafebabel.com. The European magazine.

3. Jan Kunz, Mari Leinonen. Europe Without Borders – Rhetoric, Reality, or Utopia? 2004.

4. Claudia Chiobanu. EUROPE: reality or utopia?

5. Activities of EU. External Relations. http://europa.eu/scadplus/leg/en/s05000.htm 

6. Nice Treaty, Treaty establishing the EC, Art. 227, 228.

7. The EU & the Organisation for Security and Co-operation in Europe (OSCE) http://ec.europa.eu/external_relations/osce/index.htm

8. EU's relations with San Marino. http://ec.europa.eu/external_relations/sanmarino/index_en.htm

9. EU-Mercosur. http://www.bilaterals.org/rubrique.php3?id_rubrique=24

10. Relations between the European Union and Andean Community http://www.delper.ec.europa.eu/en/eu_and_country/economy/eu_can/polit_rel.htm

11. Al-Invest Regional Aid Programme http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/al-invest/index_en.htm

12. Alfa - Regional cooperation programme. http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/alfa/index_en.htm

13. Urbal Regional Aid Programme. http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/urbal/index_en.htm

14. Regional cooperation. http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/index_en.htm

15. @LIS - Alliance for the Information Society. http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/alis/index_en.htm

16. Alban - Regional cooperation programme. http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/alban/index_en.htm

17. Euro-Solar Regional Cooperation Programme. http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/euro-solar/index_en.htm

18. EUROsociAL Regional Programme for social cohesion in Latin America. http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/eurosocial/index_en.htm

19. Special Report No 13/2001 on the management of the CFSP, EU Court of Auditors, Doc 2001/C 338/01.

20. European Union Visitors Program. http://www.eurunion.org/eu/index.php?option=com_content&task=view&id=2928&Itemid=9

21. European Commission. Directorates-General and Services. http://ec.europa.eu/dgs_en.htm

22. European Commission simplifies funding of external assistance. http://ec.europa.eu/external_relations/reform/intro/index.htm

23. The Reform of the Management of the European Community's External Assistance. http://ec.europa.eu/external_relations/reform/document/presentation.pdf

24. EuropeAid. About. http://ec.europa.eu/europeaid/who/about/index_en.htm

25. EuropeAid. Organisational structure. http://ec.europa.eu/europeaid/who/whoswho/index_en.htm

26. European Neighbourhood And Partnership Instrument. Ukraine. NATIONAL INDICATIVE PROGRAMME 2007-2010 - http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/country/enpi_nip_ukraine_en.pdf

27. Country & Regional Strategy Papers – http://ec.europa.eu/external_relations/sp/index.htm

28. Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) – http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e50020.htm

29.  Financing instrument for development cooperation - DCI (2007-2013) – http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l14173.htm

30.  The Fight Against Antipersonnel Mines – http://nzdl.sadl.uleth.ca/cgi-bin/library?e=d-00000-00---off-0mhl--00-0--0-10-0---0---0prompt-10---4-------0-1l--11-en-50---20-about---00-0-1-00-0-0-11-1-0utfZz-8-00&a=d&c=mhl&cl=CL2.9&d=HASH980c3f3b47930ce17a535a.2

31.  The EU international policy on drugs – http://ec.europa.eu/external_relations/drugs/index.htm

32.  Instrument for Stability – http://ec.europa.eu/europeaid/where/worldwide/stability-instrument/index_en.htm

33.  Rapid-reaction mechanism – http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/r12701.htm

34.  Nuclear safety and non-proliferation – http://ec.europa.eu/europeaid/where/worldwide/nuclear-safety/index_en.htm

 

Material devoted to the European Commission and its role in foreign affairs of European Union. Realized detailed examination of the structure of Directorate General of External Relations, European Commissions.

Key words: European Commission, Directorate General of External Relations, Common Foreign and Defense Policy.

 

Материал посвящен изучению роли Европейской Комиссии в процессе реализации внешней политики Европейского Союза. Проводится детальное изучение структуры Генерального Директората Внешних Сношений Европейской Комиссии.

Ключевые слова: Европейская Комиссия, Генеральный Директорат Внешних Сношений, Общая Внешняя Политика и политика Безопасности.

 

 



*  Кімберлійський процес – міжнародна ініціативна робоча група, що бореться з обігом необроблених алмазів з конфліктних регіонів, що є основним інструментом фінансування учасників конфлікту.